Praktyka i racjonalne granice pomiędzy daninami z art.217 konstytucji a tymi dochodami parafiskalnymi
Pierwsze kryterium to to, czy jakiś obowiązek świadczenia jest objęty wprost ordynacją podatkową czy nie? Ale kryterium ustawowe jest bardzo zawodne. Musimy powiedzieć tak: pańskie prawo pozytywne nie ustanawia granic dla obciążania obywateli, podmiotów gospodarczych świadczeniami, obowiązkiem świadczeń parafiskalnych.
Ogólnie można powiedzieć, że przesłanką stanowienia obowiązków takich świadczeń może być cel, który jest na tyle wyodrębniony spośród celów publicznych, iż wymaga odrębnego zarządzania, odrębnych struktur organizacyjno – prawnych i odrębnych zasad reprezentacji podmiotów zobowiązanych do świadczeń i potencjalnych beneficjantów tych wydatków. A więc mamy daninę parafiskalną. Kiedy można ustanowić? Kiedy jest to a) cel publiczny, b) uregulowany ustawowo, c) cel, który mam cechy odrębne od ogółu celów finansowanych przez państwo lub samorząd.
Jakie są te cechy odrębne?
Ano takie, ze i cel jest jakościowo odmienny i daje się wyodrębnić strukturę organizacyjną (da się powołać jakąś agencję). Chodzi o to, że krąg zobowiązanych i potencjalnych beneficjantów tego urządzenia daję się określić z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa i ich reprezentacji tych, którzy świadczą i tych którzy potencjalnie z tych świadczeń korzystać będą. Ta zasada nie jest w ogóle w polskim prawie pozytywnym przestrzegana bo oznaczałaby to odrębne struktury i zasady reprezentacji w zakresie zarządzania funduszami ubezpieczeń społecznych oraz środkami kas chorych. Na zasadzie reprezentacji parytetowej z udziałem SP obowiązanych do świadczenia i potencjalnych albo w ogóle uprawnionych do korzystania z tych świadczeń. Wtedy byśmy mogli powiedzieć, że jest usprawiedliwione ustanowienie daniny parafiskalnej.
Oddzieliliśmy pojęcie daniny z art.217 od dopuszczalnej, rozkrzewiającej się w naszym systemie prawa quasi – daniny, daniny celowej o której nie ma mowy w art.217.
Danina publiczna jest obowiązkiem , zabezpieczonym przymusem państwa, a więc przymusowy charakter daniny jej ogólne przeznaczenie oraz domniemanie powszechności i pewnej ciągłości tego obowiązku obywatelskiego to są cechy niezbywalne danin o których mowa w konstytucji. Z tego wynika jeszcze jedna kwestia, ze daniny publiczne są realizowane na podstawie ustaw prawa publicznego i stąd obowiązek zapłaty podatku i zobowiązanie podatkowe w sensie konstytucyjnym to co innego niż każde inne zobowiązanie znane prawu publicznego. Choć konstrukcje prawne niewątpliwie zachowują cechy najistotniejsze takie same, bo każde zobowiązanie jest zobowiązaniem. To z faktu iż podmiotem uprawnionym jest państwo lub inny podmiot publiczno – prawny. W polskim prawie państwo bądź samorząd terytorialny, wynika iż konstrukcje prawne nie tylko w zakresie powstawania podatku, jego wygasania ale zabezpieczenia, egzekucji, ustanawiania rozwiązań gwarantujących ściągalność podatków, przenoszenia zobowiązania do jego niszczenia na inne podmioty nie są i nie mogą być analogiczne do rozwiązań prawa zobowiązaniowego, bowiem interes państwa wymaga rozwiązań szczególnych i odrębnych i tylko w tym zakresie możemy powiedzieć, że prawo daninowe jest autonomiczne względem odmiennego prawa zobowiązaniowego. Jeśli odejdziemy od pewnych cech konstytucyjnych daniny to popatrzmy co wynika dla nas z punktu widzenia pojęcia daniny z ordynacji podatkowej. Otóż zakres przedmiotowy ordynacji podatkowej wyrażony przez art.2 pozwala nam stwierdzić jakie świadczenia publiczne uznawane są za takie, które wprost traktowane są jako powinne. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego artykułu z przepisu ordynacji podatkowej stosuje się, przy czym nie jest to wprost definicja daniny jest to definicja daniny na poziomie ustawowym, o którym mowa w art.217, poprzez określenie zakresu przedmiotowego zastosowania wprost i w całości ordynacji podatkowej. Jest to pośrednia definicja.
Zgodnie z tym artykułem co oczywiste ustawą stosuje się do podatków, opłat oraz innych nie podatkowych należności budżetu państwa oraz należności jednostek samorządu terytorialnego do których ustalania bądź określania uprawnione są organy podatkowe. Co wynika z tego bardzo ważnego? Jeśli w ustawie używa się zwrotu językowego w nazwie lub w treści tak jak chodzi o podatek leśny słowa podatek lub opłata to należy domniemywać, że są to daniny publiczne. Chyba, że inne przepisy ustawy lub cechy tej daniny wykluczają ją z grupy danin podlegających ordynacji podatkowej. A więc pierwsze domniemanie, które wynika z tego artykułu, że tam gdzie ustawa, norma prawna używa słowa podatek lub opłata mamy do czynienia z daninami publicznymi.
Do grupy danin publicznych ordynacja podatkowa zalicza także niepodatkowe należności budżetu państwa czyli takie świadczenia publiczno – prawne określone ustawowo, które stanowią dochód budżetu państwa. Jednak tego rodzaju należności jest bardzo wiele i ustawa ordynacja podatkowa zalicza do nich spośród tej grupy tylko te dla ustalenia których właściwe są organy podatkowe. Inaczej mówiąc na poziomie ustawowym poza podatkami i opłatami do danin publicznych zaliczono te co do których właściwymi są organy podatkowe. Nie jest to właściwe przypisanie dlatego, że po właściwości organu poznajemy czy mamy do czynienia z daniną czy nie. Mamy jak gdyby z normy konstytucyjnej uczynioną normę prawa materialnego, która mówi czy to jest danina czy nie.
Rozwiązanie takie jest przyjęte jednak i nie zostało podważone w trakcie dotychczasowych badań. W takim razie właściwość organów podatkowych i tylko organów podatkowych nie jest tutaj możliwa interpretacja rozszerzająca, przesądza czy mamy do czynienia z daniną publiczną w rozumieniu ordynacji podatkowej. Bardzo ważny jest także §2 art.2 który stanowi: „jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz innych nie podatkowych należności budżetu państwa do których ustalenia bądź określenia uprawnione są inne niż wymienione w §1 organy”. Na gruncie art.2 mamy następujące rozumowanie: po pierwsze są daniny publiczne do których ordynacja stosuje się wprost w całym zakresie. Te daniny na poziomie ustawowym są utożsamione z art.217. Ale ordynacja mówi coś jeszcze innego. Mówi, że są różnego rodzaju niepodatkowe należności i dochody budżetu państwa do których stosuje się przepisy działu III ordynacji , chyba że przepisy stanowią inaczej. Ten §2 wywołuje bardzo wiele kontrowersji. Działanie tego przepisu jest z natury rzeczy ograniczone. Nie tylko jeśli chodzi o składki na dochody parafiskalne czy cła, ale również, że zastrzeżenie w tym paragrafie jest zastrzeżeniem na poziomie ustawowym i każdy nowy przepis ustawy może je w ograniczonym lub całkowitym zakresie derogować. Nie ma znaczenia normatywnego na przyszłość. Art. 2 nie wyznacza ostrej granicy pomiędzy daninami i innymi publiczno – prawnymi świadczeniami. Należy pamiętać, że jest to zasadnicza kwestia, bo ordynacja podatkowa w części ogólnej materialnej zawiera przepisy, które wyraźnie mówią, że zobowiązania płynące z tytułu danin publicznych nie są zobowiązaniami w rozumieniu ogólnym prawa zobowiązaniowego. Wykluczają drogę sądów powszechnych przy sporze o świadczenie itd.. Możemy do tych cech daniny publicznej o której była mowa tutaj dodać właśnie tę kwestię, iż daninami publicznymi są podatki, uzupełnieniami poza konstytucją, opłaty i inne należności budżetowe państwa lub samorządu terytorialnego dla realizacji których właściwe są organy podatkowe. Taką przyjęto definicję.
Dalsze cechy danin poza ich ogólnym przeznaczeniem – przymusowość, związaniem z obowiązkiem utrzymania państwa, to możemy powiedzieć, że wszystkie następne cechy danin mają charakter wtórny i uzupełniający. Bardzo często wymienia się jako cechę daniny jaj kategorialny charakter, a więc to, że danina publiczna jest ustanawiana dla określonej kategorii podmiotu nie zaś dla indywidualnie i konkretnie dającego się zidentyfikować podatnika. Moim zdaniem to cecha ma wyłącznie historyczny, chodzi tylko o to, że w toku długotrwałej walki politycznej podatki przestały być elementem feudalnych zróżnicowań podmiotowych i stały się, zachowały cechy powszechności.
Natomiast aspekt prawny tzw. kategorialnego charakteru danin pozostał tylko w sensie śladowym w polskim systemie pozytywno – prawnym. Mówimy, że art.217 statuuje tzw. normatywną teorię podatku i innej daniny publicznej. Oznacza to, że daniną publiczną jest tylko taki obowiązek świadczenia publiczno – prawnego który jest statuowany przez ustawę mającą określone cechy. Ustawę, która zarazem jest normą prawno – daninową, podatkową .
Ogólność ciążenia obowiązku podatkowego nigdy nie może być rozumiana w swoim skrajnym ekstremalnym znaczeniu jako nakaz istnienia podatku jedynego, a więc wszystkie podmioty A, które podlegają naszemu porządkowi prawnemu podlegają, ze względu na przedmiot opodatkowania daninie wysokości B.
Należy jednak zważyć że i z tej cechy, moim zdaniem pozaprawną wynikają bardzo istotne cechy konstrukcyjne daniny. Choć oczywiście teoria podatku jedynego jest anachronizmem, jest nie do pogodzenia z polskim systemem konstytucyjnym to jednak z obowiązku powszechności podatku wynikają bardzo określone skutki normatywne. Oznacza to bowiem, że danina ciąży na danej kategorii podmiotów, o których mowa w konstytucji, które charakteryzują się pewną cechę wspólną nazywaną relewantną w stosunku do przedmiotu opodatkowania a pośrednio źródła podatków.
Inaczej mówiąc, z art.217 wynika domniemanie, pewien nakaz do ustawodawcy, żeby traktował jednolicie podmioty, które charakteryzują się pewną cechą wspólną X wynikającą z przedmiotu opodatkowania/ A więc mamy i powinniśmy mieć wiele podatków, ale każda grupa podmiotów objęta tym podatkiem powinna się charakteryzować pewną jednolitą cechą wspólną w odniesieniu do tego co jest objęte przedmiotem opodatkowania. Dlatego też pojęcie ustawy podatkowej w znaczeniu art.217 nie koniecznie musi pokrywać się z pojęciem ustawy podatkowej w znaczeniu techniki legislacyjnej. Można przyjmować i dopuszczalne jest, że w jednej ustawie jako akcie legislacyjnym znajduje się kilka ustaw podatkowych, kilka norm jeśli mamy za każdym razem kategorie podmiotów i kategorie przedmiotów ze względu na który zakres daniny podmiotowy jest określony. A więc mamy główne cechy daniny publicznej – teraz spróbujemy dokonać wewnętrznej klasyfikacji danin.
Konstytucja i ustawa ordynacja podatkowa na plan pierwszy wysuwają podatek jako podstawową fundamentalną część danin publicznych w stosunku do których ustanawiane są cechy innych danin, które są jak gdyby modyfikacją zarazem uzupełnieniem systemu daninowego w stosunku do podatku. To jest prawda, ale zarazem prawda o bardzo ograniczonym zakresie oddziaływania z punktu widzenia orzeczniczego. Należy stwierdzić, iż w polskim systemie prawnym granice pomiędzy podatkami a innymi daninami spełniającymi wymagania z art.217 ulegają bardzo istotnemu zatarciu. Użycie w nazwie ustawy terminu „opłata” lub „podatek” moim zdaniem nie ma ostatecznie przesądzającego charakteru dla oceny o jaką daninę chodzi, a co ważniejsze nie wywiera żadnych poważnych skutków dla podatnika. Podatnikiem jest się, gdy się płaci opłatę i gdy się płaci podatek.
Definicja podatku jest w ordynacji. Natomiast co do opłaty występuje wiele nieporozumień. Ważne jest to co ja powiem.
Po pierwsze zwykle mówimy w oparciu o teorie z XIX wieku, że z opłatą jako danina publiczno – prawną mamy do czynienia wówczas gdy to ustawa prawa publicznego wprowadza obowiązek świadczenia o charakterze przymusowym, bezzwrotnym, związanym z finansowaniem organu państwa. Jeśli porównamy definicje podatku z tą definicją to możemy teoretycznie uchwycić różnicę zgodnie bowiem z art.6 podatek to „publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz SP”. Zwykle podaje się, że opłata jest to świadczenie wprawdzie bezzwrotne, przymusowe, określone w ustawie prawa publicznego, objęte ordynacją podatkową ale o charakterze odpłatnym. A więc zakłada się pewnego rodzaju wzajemność i tutaj wysuwane są różne teorie tzw. ekwiwalencji publiczno – prawnej, które opierały się w XIX i XX wieku na założeniach, że mamy do czynienia tutaj z pewnego rodzaju odpłatnością, czyli jak gdyby celowym, przyczynowo – skutkowym powiązaniem pomiędzy działaniem państwa, gmin, powiatów, województw a obowiązkiem wniesienia opłaty. Otóż niezależnie od tego czy oceniam te teorie w ten lub w inny sposób możemy powiedzieć, ze te definicje tak sformułowane są bez znaczenia dla polskiego systemu prawa.
Po pierwsze nie mamy do czynienia z żadnego rodzaju ekwiwalencją, odpłatnością w znaczeniu cywilno – prawnym. A więc mówienie, ze jest cena planowo – deficytowa i opłata jako tylko cząstka wzajemnego świadczenia, ponoszenia kosztów wydaje się całkiem nieadekwatne do istniejącego na polskim rynku prawniczym. O inne związki tu chodzi. Opłata jest obowiązkiem ponoszenia świadczenia w związku z czynnością organu. Jest jeden istotny drobiazg prawniczy, ale bardzo dla was istotny, że najczęściej to wniesienie opłaty uruchamia działalność władczą tego organu. Dlatego mówię o specjalnym związku przyczynowo – skutkowym, bo inaczej w sensie prawnym wygląda realizacja obowiązku daninowego przy tak klasycznie rozumianej opłacie i podatku. Podatek muszę wnosić zawsze i o jego bezwzględnym charakterze nie ma co dyskutować. Jeśli chodzi o opłatę to ona jest też bezwzględnie obowiązująca, przymusowa, ogólna jednak istnieje jedno drobne uwarunkowanie najpierw mówimy o opłacie później mówimy o czynności. Co najmniej mówimy równolegle o istnieniu opłaty i dokonywanej czynności. Na ogół o czynności administracyjnej objętej opłatą administracyjną albo opłatą od czynności administracyjnej o której w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Sprawa nie jest taka prosta. Faktem tylko jest to, że obowiązek jej się kształtuje jako warunek wstępny albo równolegle z czynnością władczą organu państwa. Powstaje pytanie. Jak kształtuje się i czy są jakieś konstytucyjne granice kształtowania wysokości opłat ? Czy są jakieś inne niż w przypadku podatków czy nie? Wydawałoby się, że nie, że ustawodawca jest tutaj całkowicie arbitralny do granic w jakiej w ogóle stanowienie danin nie staje się konfiskatą mienia. Tak jak mówiliśmy o związku między art.217 a 64 konstytucji. Tak chyba jednak do końca nie jest. Czy w takim razie użycie w nazwie aktu normatywnego słowa opłata ma jakieś znaczenie normatywne. Niewielkie, bo to nie jest bezwzględny obowiązek, ze opłata nie może być wyższa lub niższa. Otóż nie ma ogólnego pojęcia opłaty administracyjnej. Zawsze ta opłata powinna być w jakiś sposób związana z charakterem danej czynności. To nie oznacza, że jeżeli się powie, że odwołanie może być wniesione po uiszczeniu opłaty w formie znaków skarbowych, bo to nie oznacza, że odwołanie do II instancji ma taki ciężar gatunkowy, ze trzeba wnieść większą opłatę bo bardziej się organy napracują. Nie chodzi o zwrot „kosztów” działania administracji, takie rozumowanie byłoby za proste. Ale jakiś śladowy związek normatywny istnieć musi. Nieuzasadnione byłoby np. wnoszenie opłat od koncesji tylko z tego tytułu, że ustawodawca uznaje, ze koncesji na działalność lotniczą są bardziej lukratywne i dlatego powinny się wiązać z większymi opłatami. Wydaje się, że opłata jakiejś cechy z nazwy „opłata”, a nie podatku musi zachować, ale w polskim systemie prawnym te związki które pozwalają nam odróżnić opłatę od podatku mają charakter pośredni i nie wymierny w bezwzględnych kwotach wysokości opłaty. Chyba, że konstrukcja władzy w sposób rażący, ewidentny nie nawiązuje do tego związku wywołanie lub równoległa czynność wniesienia opłaty z czynnością organu państwa.
Sytuacja jest prosta kiedy mamy do czynienia z opłatami za czynności administrującego państwa, za czynności władcze, jednostronnie określone. Czy one się wiążą z odwołaniem czy wiążą się z zezwoleniem budowlanym, czy z uzyskaniem koncesji. W każdym państwie system danin owy ma charakter historyczny i nigdy wg prostych reguł się nie zmienia. Tak to jest. Powstaje pytanie: jak traktować opłaty związane z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości? Czy mieszczą się w takiej definicji opłaty o jakiej tutaj mówiliśmy? Niezależnie od tego, czy są objęte ustawą ordynacja podatkowa czy się mieszczą w art.217? Z jednej strony nie mówią o tym, że te opłaty są jednorodne, dotyczą różnego rodzaju czynności sadowych. W takim razie powstaje pytanie, no jest to świadczenie publiczno – prawne bo ta część ustawodawstwa dotyczącego wymiaru sprawiedliwości wg mnie niewątpliwie należy do prawa publicznego, choć dotyczy postępowania przed sądami powszechnymi i odpowiednio NSA. Ten obowiązek wniesienia wykazuje elementy związku przyczynowego o których tutaj mówimy, wreszcie następują tu te cechy opłat, które się ukształtowały historycznie, a więc to, że opłata ma na celu jak gdyby pewne miarkowanie aktywności obywateli w zakresie naruszania spokoju organu państwa. Nadmierna aktywność obywateli w tym względzie może powodować pieniactwo. Otóż sprawa nie wygląda tak prosto. Należy pamiętać, że konstytucją gwarantuje każdemu prawo do sądu a w niektórych sprawach gwarantuje dwuinstancyjność sądu. Istnienie opłat sądowych jest ugruntowane w tradycji większości europejskich państwa. No to jeżeli istnieje prawo do sądu, gwarantuje dwuinstancyjność rozpoznania każdej sprawy, nie tylko cywilnej czy karnej lecz i administracyjnej to w takim razie należy rozważyć czy istnienie takich opłat nie pozostaje w sprzeczności z tymi zasadami konstytucyjnymi. Należy pamiętać także, że i konwencje międzynarodowe ustanawiają pewnego rodzaju ograniczenia co do wysokości opłat sądowych. Muszą one być ustanawiane w takiej wysokości, żeby nie wyłączać dostępności do sądu czy do organu administracji. Nie mogą one stanowić tzw. zapory ekonomicznej w realizacji praw obywatelskich: prawa do sądu i co najmniej dwuinstancyjności sądu. Ustanowione są ograniczenia materialne co do wysokości tych opłat. W ostatnim czasie po nowelizacji ustawy o TK, zostały w ogóle zniesione opłaty od skargi konstytucyjnej. Moim zdaniem słusznie. Oczywiście dochodzą koszty adwokackie, dlatego, że skarga musi być sporządzona przez osoby uprawnione w świetle tej ustawy.
Sumując – choć opłaty sądowe związane z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości wykazują wiele spraw wspólnych z opłatami o których mowa w ordynacji podatkowej nie mogliśmy ich uznać za daniny w rozumieniu art.217 konstytucji. Nie można bowiem przyjmować, iż opłaty te służą na utrzymanie państwa, wymiaru sprawiedliwości. Nie można konstytucyjnie przyjmować, że zostanie wydzielona część ogromna budżetu – budżet wymiary sprawiedliwości. Dlatego, że wymiar sprawiedliwości jest celem ogólnym, publicznym nie dającym się wyodrębnić, zaś wysokość opłat sądowych musi być ustanawiana z uwzględnieniem zakazu zapory ekonomicznej dostępności usługi. Chodzi nie tyle o to, że każdy może, ale musi być tak, żeby każdy mógł dochodzić swego prawa przed sądem. Art.113 k.p.c. w każdej procedurze istnieją możliwości zwolnienia od ponoszenia w całości lub w części kosztów sądowych. Umiarkowane one są tymi względami o których tutaj mówimy. Sytuacją osobistą osoby wnoszącej pozew, a zarazem jej zdolnością do ponoszenia kosztów przy uwzględnieniu tego, że powinna ona mieć prawo do sądu. Czy tak jest w praktyce to jest już zupełnie inna sprawa. Jeżeli mamy nieodzowne elementy konstrukcyjne przez to zdefiniowane stosunku prawno – podatkowego, tzw. Elementy konieczne i już też właściwe każdej daninie.
—admin
(posted in the Prawo daninowe category)
Find this post interesting? Besides commenting below, you can follow responses with the RSS 2.0 feed or
Comments are closed.
Starburst Theme designed by Claire powered by WordPress